AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTININ IŞIĞI ALTINDA TÜRK YEREL YÖNETİMLERİ

Bu çalışma Mevzuat Dergisi Yıl 4 Sayı 45 Eylül 2001' de yayımlanmıştır

Dünyada son yıllarda yaşanan hızlı değişim, siyasal, ekonomik ve toplumsal hayatı da derinden etkilemekte, ona yön ve şekil vermektedir.

           Yaşanan hızlı değişimin getirdiği yeni demokrasi anlayışı ise yerel yönetimleri demokrasinin beşiği olarak görmektedir. Bu ise, yerel yönetimlerin yeniden yetkilendirilmesi ve görevlerinin yeniden belirlenmesi için gerekli olan yasal düzenlemeleri zorunlu kılmaktadır.

           Çalışmamızda çağdaş yerel yönetimlerin oluşturulması için onların daha etkin ve verimli kılınması ve demokratik bir yapıya kavuşturulması yolunda özerklik ve idari vesayetin kavramsal çerçevesi belirtilerek Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının bakışı çerçevesinde Türk yerel yönetimlerin durumu incelenmiştir.

1. KAVRAMSAL ÇERÇEVE

1. ÖZERKLİK

1. giderek artan yerel hizmet taleplerini karşılamak için yerel yönetimlere yetki ve esneklik vermek,

1. yerel yönetimlere kendi koşul ve ihtiyaçlarına göre yönetim yapısı ve biçimi belirlemelerine olanak tanımak,

1. yerel yönetimleri merkezi yönetimin karmaşasından korumak.

1. belli durumlarda yerel yetkililerin girişimleri için merkez onayının alınması,

1. merkezi ya da bölge vb. anayasa ve yasalara aykırı kuralların yerel yönetimlerce yerine getirilmemesi

1. yerel toplumu aşan bazı düzenlemelerin salt yerel yönetimlerce yapılmaması ( tüketicinin korunması, genel ulaşım planlaması gibi) ( (Yıldırım 1993: 150)

1. İDARİ VESAYET

1. ŞARTIN İLKELERİ VE İÇERİĞİ

• 2. madde,

• 3. maddenin 1. ve 2. paragrafları,

• 4. maddenin 1., 2. ve 4. paragrafları,

• 5. madde,

• 7. maddenin 1. paragrafı,

• 8. maddenin 2. paragrafı,

• 9. maddenin 1., 2.. ve 3. paragrafları,

• 10. maddenin 1. paragrafı,

• 11. madde

1. ŞART KARŞISINDA TÜRKİYENİN TAVRI

• 2. madde,

• 3. maddenin 1. ve 2. paragrafları,

• 4. maddenin 1., 2. ve 4. ve 5. paragrafları,

• 5. madde,

• 6. maddenin 2. paragrafı,

• 7. maddenin 1. ve 2. paragrafı,

• 8. maddenin 1. ve 2. paragrafı,

• 9. maddenin 1., 2.. ve 3. paragrafları,

• 10. maddenin 1. paragrafı,

1. paragrafta, yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumluluklarının anayasa ya da kanunla belirleneceği belirtilir. Bu paragraf yerel mevzuatımıza uygundur. Yerel yönetimlerin düzenlenmesiyle ilgili olarak yasalarda faaliyet alanları düzenlenmiştir.

1. Paragrafta, yerel yönetimlerin yasaların çizdiği sınırlar içinde kendi görev alanları dahilinde olan ve başka yönetime bırakılmamış konularda faaliyette bulunacağı belirtilir. Şart, genel yetki ilkesini kabul etmiştir. Bu ilkeye göre olabildiğince fazla yetki alanının yerel yönetimlere aksi kararlaştırılmamış ise bırakılması gerekir(TBD 1995: 25).

1. MEVCUT DURUM VE SORUNLAR

1. ÇÖZÜM

• merkezi denetim azaltılmalıdır,

• yerel yönetimlere ağırlık veren bir yetki ve görev bölüşümü oluşturulmalıdır,

• yerel temsil ve katılım özendirilmelidir,

• yerel kaynaklar arttırılmalıdır.

• Demokratikleşme: topulumun tüm birimlerinin katılımının sağlanması ile gerçekleşir. Seçilmişlerin atanmışların altında kalmamamsına dikkat edilmelidir. atama yerine seçimle işbaşına gelme yaygınlaştırılmalıdır.

• Yerelleşme: yerinden yönetim anlayışı içinde yetki paylaşımı ve görevlerin devri gerçekleşmelidir. Yerel birimler halka en yakın olan ve ihtiyaçlarına en iyi cevap verebilen birimlerdir. Bu sebeple yerel birimlere ait olup ta yerel nitelik taşıyan ve merkezce yürütülen görevlerin yerel yönetimlere bırakılması gerekmektedir.

• Optimal Hizmet Alanı Oluşturma: yerel yönetim birimlerinin sınırları makul ölçüde ihtiyaç tutulan düzeyde tutulmalıdır. Hizmetler rasyonel biçimde üretilmelidir.

• Özelleştirme: iyinin ucuza üretildiği sistemdir. Yerel birimlere kendi öz kaynaklarını ve vergilerini yaratma hakkı tanınmalıdır.

           Özerklik bir toplumun, kuruluşun ayrı bir yasaya bağlı olarak kendi kendini yönetme hakkıdır. Yerel yönetimlere herhangi bir devlet ya da merkez karışması olmadan kendi yapılarını düzenleme konusunda tanınan yasal yetkidir ( TBD 1995: 62).

           Özerklik kesinlikle bir serbestiyet, keyfi karar yapabilme anlamına gelmez. Hizmetlerdeki etkinlik ve kaliteyi sağlamak ve daha iyi bir denetim gerçekleştirmek için verilen bir yetkidir (TBD 1995: 136).

           Yerel özerklik ilkesi, yerel yönetimlere kendi yerel kaynaklarının yaratabilme, merkezin karışması olmadan yerel topluluk üyelerinin genel refah ve mutluluğuna katkıda bulunabilme gibi alanlarda yetkilendirme ve güçlendirmeyi hedeflerken 3 temel amaca hizmet eder ( Yıldırım 1993 ).

Bunlar:

           Merkezden yönetimin sakıncalarını gidermek ve azaltmak için düşünülen " yerel özerklik", kurumların, ülke yararları doğrultusunda kendi hizmetlerini düzenleme hakkına sahip olduğu bir yönetim biçimidir ( Avrupa Kentsel Şartı 1996: 18).

           Yerel yönetimler karar alma ve aldıkları kararı uygulama hakkına sahiptirler. Ancak, bu hakka sahip olmak yeterli değildir. Bunun yanında yeterli gelir kaynaklarına sahip olmak ve oranları ile miktarları saptamada tam yetkili olmak özerklik için aranan şartlardır (Tortop 1993: 3).

           Avrupa konseyinin kabul ettiği Özerklik Yasasına göre modern devlet anlayışı içinde mahalli idarelerin gerçek idari özerkliği, yerel toplumda yaşayanların hak ve hürriyetlerinin korunması ve demokratik hükümet anlayışının temel unsurunu oluşturur. Özerklik kamu hizmetlerinin önemli bir kısmının vatandaş yararına mahalli idarelerin sorumluluğu altında yerine getirilmesidir.

           Yerel özerklik ilkesi genel olarak, yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve yerel etkinlik ve kontrolün arttırılmasını içeren düzenlemeler getirirken bazı sınırlamalara bağlı tutulmaktadır.

           Yerel yönetimlerde özerkliğin sınırı genel çıkar ve yasalara uygunluğun ötesine gidemez. Hizmette etkinlik ve verimliliği gerçekleştirme aracıdır.

           Özerkliğin denetimi ise hizmetlerin gereği gibi yürütülmesinde etkili olmaktadır ( Avrupa Kentsel Şartı 1996:18)

           Vesayet sözcük anlamı itibarıyla kendi kendine medeni haklarını kullanma ehliyetine sahip olmayan bir kimsenin bu hakların başkası tarafından kullanılmasıdır. bU anlamıyla, sanki yerel yönetimlerin medeni hakları kullanma ehliyetleri yokmuş gibi " sen hata yaparsın, yanlış yaparsın" türünden bir yaklaşımla Türkiye'de vesayet müessesi en ağır biçimiyle uygulanmaktadır.

           İdari vesayet, devletin yerinden yönetim kuruluşları üzerindeki denetleme yetkisidir. Devlet böylece bu kuruluşların çalışmalarında gerekli yasa ve kurallara uyulmasını sağlamaktadır ( Tortop, ispir, aykaç 1993: 98).

           İdarenin bütünlüğünü sağlamak için merkezin yerinden yönetim kuruluşlarının bazı eylem ve işlemlerinin denetleme yetkisi biçiminde de benzer bir tanım yapılabilir (Tortop 1994: 15).

           İdari vesayet çeşitli biçimlerde uygulanır. Yerinden yönetim kuruluşların kararları veya organları üzerinde yapılabilir. Yerinden yönetim kuruluşlarının bazı kararları idari vesayet makamının onayına sunulur. Örneğin, belediye meclislerinin bir çok kararı vali veya kaymakam onayına tabidir ( Tortop, ispir, aykaç 1993: 99).

           Bazı hallerde idari vesayet makamları, yerinden yönetim kuruluşları yerine geçerek onların adına karar alırlar. Örneğin; Belediye Yasasının 123. Maddesine göre belediyelerin zaruri masraflarını bütçeye yeter nicelikte koymaları ve bütçenin denk olmaması halinde idari vesayet makamları gerekli değişikliği yapabilir. Böylece idari vesayet makamları belediye meclisinin yerine karar almış olmaktadır (Tortop, ispir, aykaç 1993: 99). Ayrıca idari vesayet makamları yerinden yönetim organlarını işten el çektirmede ve son vermede de yetkilidir. Örneğin; belediye başkanlarının görevlerine Danıştay kararı ile son verilebilir(Tortop, ispir, aykaç 1993: 99).

           İdari vesayet,merkez ile yerel birimler arasındaki çelişkileri önlemek, devletin birliği ve kamu hizmetlerinin görülmesinde devamlılık sağlamak amacıyla yapılmalıdır (Tortop 1994: 14). Vesayet yetkisi, konusu, içeriği ve biçimi yasalarda kesin olarak belirtilmeli, yerel yönetimlerin özerklik alanına müdahale anlamı taşımamalıdır (Tortop 1994: 14).

II. AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI

           1985 yılında İsveç' in başkenti Stockholm'de Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel Sürekli Konferansında hazırlanarak Yerel Yönetimlerden Sorumlu Avrupa Bakanlar Konferansında kabul edilen ve üye devletlerin imzasına sunulan Avrupa Yerel Yönetimle Özerklik Şartı ülkemiz tarafından 21 Kasım 1988 tarihinde imzalanmış ve 3723 sayılı yasa ile yürürlüğe konmuştur^*.

           Şartın gücünün tavsiye kararı alarak ele alınmasını istememize rağmen sözleşme niteliğinde olmasını isteyen üye ülkelerin sayıca çokluğu karşısında sözleşme olarak kabul edilmiştir. Onaylanmasında bazı maddelere çekince konulması Türkiye'nin ilk başlarda şartın ilkeleri ile iç hukukumuz arasında çelişki olduğu düşüncesi olması gerekir.

           Şart 3 bölümden oluşmaktadır; ilk bölümde, özerk yerel yönetim kurumunun yer alması gereken anayasal ve yasal zeminden bahsedilerek böyle bir zemin çini devlet rolünün azaltılması ve bu bağlamda devletin yerel yönetimler üzerindeki denetiminin en az seviyeye indirilmesi gerektiğinden bahsedilir. Ayrıca, yerel yönetimlerin yetki ve görev alanındaki ölçütler belirtilerek verilen görevin önemiyle orantılı gelir kaynakları sağlanması gerektiği belirtilir. İkinci bölümde şartı onaylayan ülkelerin yükümlülükleri ve sorumluluklarının neler olduğu hakkındaki kuralları içermektedir. Bu yükümlülük ve sorumluluklar, şartı imzalayan devletlerin şartın ilkelerini yaşama geçirmek için yaptıkları yasal ve anayasal düzenlemelerin zaman zaman Konseye bildirilmesini zorunlu kılmaktadır. Üçüncü bölümde ise, uygulama ve yürürlükle ilgili hususlar yer alır.

           Şartın önsözünde ortaya konan hedefte, yerel makamların her türlü demokratik rejimin temellerinden biri olduğundan hareketle, halkın kamu hizmetlerine katılımının tüm üye devletlerin hem fikir olduğu düşüncesi hakimdir. Bu hakkın doğrudan kullanım seviyesinin "yerel düzey" olduğu vurgulanmıştır. Ayrıca etkili ve vatandaşa en yakın yönetimin ancak gerçek yetkilerle donatılmış yerel idareye bağlı olduğu belirtilmiştir.

           Şartın 1. Maddesi, 12. Maddeye atıfta bulunarak bu maddede belirtilmiş şekil ve ölçüde tarafların diğer maddelerle bağlı kalacağını söyler. 12. Madde ise, " yükümlülükler" başlığı altında, tarafların şartın I. Bölümündeki paragraflardan en az 10 tanesi aşağıdakilerden seçilmek üzere 20 paragraf ile kendisini kabul etmeyi taahhüt edeceğini belirtir. Söz konusu paragraflar şunlardır:

           Şart, teknik ve siyasi açıdan 2 role sahiptir. Teknik açıdan bakıldığında uluslar arası bir anlaşmadır ve imzalamış olan üye devletleri ile onaylamış olan devletleri bağlar. Uygulaması zorunludur. Siyasi açıdan bakıldığında ise giderek güç kazanmıştır. Temsilciler, özerkliğe giderek daha çok önem vermişlerdir. Bu bir güçtür. Şartın gücünün artışı daha çok imza ve onay almasından kaynaklanır (TBD 1995: 102).

           Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, kısaca yerel yönetimlere kişilik kazandıran, yerel yönetimlerin bir şahsiyet olduğunu kanıtlayan şartnamedir ((TBD 1995: 64).

           Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının onaylanmasının uygun bulunduğuna dair Kanun^* 21 Mayıs 1991 tarih ve 20877 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

           Ülkemiz , şartı onaylayan her ülkenin bu maddede belirtilen paragraflardan en az 10 tanesi zorunlu olmak üzere toplam 20 paragraf ile bağlı olmayı zorunlu kılan 12. Maddeye göre aşağıdaki madde ve paragrafları kabul etmiştir. Bunlar:

           Madde 2: " özerk yerel yönetim ilkesi ulusal mevzuatla ve mümkün olduğu durumlarda Anayasa ile tanınacaktır" .

           Burada geçen " mümkün olduğu durumlarda" deyimi aslında yumuşatılma gayesi ile kabul edilmiştir. Anayasaya " özerk yerel yönetim" ilkesi imkan dahilinde konulacaktır. Ancak, yasalarda yer alması zorunludur (Yeter 1996: 4).

           Anayasamızın mahalli idareleri düzenleyen 127. Maddesinde, " yerel özerklik" deyimi yer almamıştır. Ancak maddenin 2. Fıkrasında yer alan " mahalli idarelerin kuruluş ve görevleriyle, yetkileri yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir" hükmünde yer alan " yerinden yönetim" ilkesinin yerel özerklik taşıyıp taşımadığı tartışılabilir.

           Madde 3: özerk yerel yönetim kavramını tanımlar. " özerk yerel yönetim kavramı yerel makamların kanunla belirlenen sınırlar çerçevesinde kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkanı anlamını taşır. Bu hak doğrudan eşit ve genel oya dayanan gizli seçim sistemine göre serbestçe seçilmiş üyelerden oluşan ve kendilerine karşı sorumlu yürütme organına sahip meclis ve kurullar eliyle kullanılacaktır. Bu hüküm mevzuatın olanak verdiği durumlarda vatandaşlardan oluşan meclislere, referanduma, vatandaşın doğrudan katılımına olanak veren öteki yöntemlere başvurmasını hiçbir biçimde etkilemeyecek biçimde tanımlanmıştır (TBD 1995: 143).

           Şarttaki tanımı aşarak, yerel özerklik ilkesi, yerel yönetimlere kendi temel kurallarını koyma, kendi işlerini istekleri doğrultusunda yürütebilme, merkezi yönetimin yerel işlere karışmasını önleme, kendi yerel kaynaklarını yaratma yetkisini sağlar.

           Ülkemiz açısından madde değerlendirildiğinde," yerel özerklik" Anayasalarımızda yer almamıştır. Ancak, 7. 5 Yıllık Kalkınma Planında " idari ve mali özerkliğe sahip mahalli idare yönetim modeli doğrultusunda mahalli idarelerin teşkilat, görev ve mali mevzuatında gerekli düzenlemeler yapılacaktır" hükmü ile özerklikten bahsedilmiştir.

           Yerel yönetimlerimizin karar organları seçimle işbaşına gelmektedir anayasanın 67. Maddesinde " seçimler ve halk oylamasının serbest, eşit, gizli, tek dereceli, genel oy, açık sayım ve döküm esasına göre yargının gözetim ve denetiminde yapılacağı" hükmü şarta uygunluk gösterir.

           Madde 4: özerk yerel yönetimin kapsamına ilişkindir.

           Bu hüküm Anayasamızın 6. Maddesine aykırıdır. " hiç kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisini kullanamaz". Bu sebeple şarta uyum sağlamak açısından 3360 sayılı İl Özel Yönetimi Yasası , 442 sayılı Köy Yasası ve 1580 sayılı Belediye Yasasında bu yönde değişiklik yapılmalı , Anayasanın 127. Maddesine bu ilke konulmalıdır.

 3. paragraf zorunlu olmamasına rağmen kabul edilmiştir. " kamu hizmetlerinde kalite, hızlılık, etkinlik ve verimlilik sağlamayı hedef alan " hizmette yerellik" ilkesi ( hizmette halka yakınlık, subsidiarite) kamu zorunluluklarının paylaşımında da yerel yönetimlerin güçlendirilmesi yolundaki çalışmalarda bir motor görevi gütmektedir.

           Bu ilkenin gereği olarak ülkemizde ilk defa 28 Ocak 1992 tarihli Başbakanlık Genelgesiyle il ve ilçe meclisleri oluşturulmuştur. " hizmette yerellik" ilkesi ayrıca Yerel Yönetimlerin Yetki ve Görev Esasları Hakkındaki Çerçeve Kanun Tasarısı ve 7. 5 Yıllık Kalkınma Planı Mahalli İdareler Özel İhtisas Komisyonu Raporunda ( DPT 1994) yer almıştır. Ayrıca Avrupa birliğini kuran Maastrich Anlaşmasının 3/B maddesinde de " subsidiarite" ilkesi yer almaktadır ((TBD 1995: 124).

           Madde 5: yerel yönetimlerin sınırlarının çizilmesinde ve belirlenmesinde mümkünse halkoylamasına başvurulması ve yerel halka danışmadan yerel sınırların değiştirilmemesini ifade eder. Ayrıca bu danışmanın mevzuatın sınırları dahilinde ve mümkünse referandum yolu ile olmasının daha iyi olacağı belirterek, yerel yönetimlerin sınırlarının korunması halk oyu ile ilişkilendirilmek suretiyle güvence altına alınmıştır(TBD 1995: 24).

           Ülkemizde belediye sınırlarının onaylanmasında referanduma gidilmemekle birlikte belediye meclisinin görüşleri alınmaktadır. Yeni belediye kurulması, ki belediyenin birleştirilmesi gibi konularda plesibit yoluna gidilmesi mevzuatla şartın çelişmediğini destekler ve Türkiye'nin bu konuda oldukça ileri düzeyde olduğunu gösterir (Keleş 1995: 13). Ancak il idaresi yasasına göre il sınırları yasa ile belirlenmektedir. Bu, şarta aykırılık teşkil etmekte olup bu maddenin değiştirilmesi ya da iptal edilmesi gerekmektedir ( Zengin 1994: 199).

           Madde 6: zorunlu olmamasına rağmen ülkemiz tarafından kabul edilmiştir.

           1. paragrafta yasanın uyduğu genel hükümlerin dışında yerel idarelerin kendi iç yapılarını oluşturabilir ve özgün ihtiyaçlara göre yapılarını kurabilirler. Şartı da bir idari örgütlenme özgürlüğünün varlığının yerel yönetimlerde bulunduğu göze çarpar ((TBD 1995: 137).

           Yerel yönetimlerimiz yasaların belirlediği sınırlar içerisinde yönetsel yapılarını oluşturabilirler. Yasal hükmün dışına çıkmak mümkün değildir. Örneğin; 1580 sayılı Kanunun 88. Maddesine göre belediye başkanları ve gereğince yardımcıdan sonra daire baş amirleri ve diğer personel bulunur. Her belediye kendi yapısına uygun olarak ayrı ayrı örgütlenmiştir ( Zengin 1994: 199)

           2. paragrafta yerel yönetimler personel istihdamında liyakat ve yeteneğin göz önünde tutulması ve bu amaçla da eğitim olanaklarını sağlanması, ücret ve mesleki ilerlemenin yeniden düzenlenmesi yer alır.

           Devlet Memurları Kanununun temelini teşkil eden sınıflandırma, liyakat ve kariyer ilkelerinin gerçek ve rasyonel şekilde uygulanamaması, işe yerleştirmede ve meslek içinde ilerlemede siyasi kayırmacılık, neopotizm (akrabacılık) ve kleptokrasinin birer ilke olarak yerleşmesi ( Aktan 1992: 25) merkezi teşkilatın personelinin yanısıra yerel yönetim personelinin de mesleki eğitimi zayıf kişilerden oluşmasına yol açmıştır.

           Türkiye, bu paragrafı onaylamakla kamu yönetimini yeniden yapılandırma çalışmaları içinde yer alan bu 3 ilkenin geliştirilmesi ve uygulama şansı bulmuştur. Bu şans, Anayasanın 90. Maddesindeki " uluslar arası anlaşmaların kanun hükmünde olacağı" hükmü ile mecburiyet kapsamına girmiştir. Çünkü, bu tür kanunların anayasaya aykırılığı iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulması anayasal olarak men edilmiştir.

           Madde 7: yerel temsilcilerin sosyal ve mali hakları ile ilgilidir. Yerel temsilcilerin görevlerini yerine getirirken yapacakları masraflar tazmin edilecek ve yaptıkları iş karşılığında ücret ve sigorta primi ödenecektir.

           1. paragrafta da yerel olarak seçilmişlerin hizmet görme şartları, görevlerini serbestçe yerine getirecek biçimde olacağı belirtilir.

           Ülkemizde, il genel meclisi üyeleri, belediye başkanları, belediye meclisi üyeleri ve köy muhtarları görevlerini yasaların izin verdiği sınırlar içinde yerine getirirler. Eylem ve işlemlerinde merkezin Anayasadan kaynaklanan vesayet yetkisi vardır ( Zengin 1994:200).

           Ülkemizde yerel seçilmişlerin görevlerinden kaynaklanan ilkeler yasalarımızda yoktur. Ancak,, seçilmiş temsilciler çeşitli isimler altında maaş ya da ödenek almaktadır. Örneğin; köy muhtarları 2108 sayılı yasaya göre muhtarılık ödeneği alır ( Zengin 1994:200).

           Sosyal ve mali güvenlik hakları belediye başkanlarına verilmiştir. Nüfusu 70 binden fazla olan belediye meclisi üyelerine huzur hakkı, il genel meclisi, il daimi encümeni üyeleri ve köy muhtarlarına ödenek verilirken sosyal güvenlik hakkı tanınmamıştır.

           Madde 8: yerel makamlarının faaliyetlerinin idari denetiminin kanunlara ve anayasal ilkelere uygunluğunun sağlanması amacından başka amaçla yapılamayacağı belirtilerek bunun da kanunla ve anayasa ile belirlenmiş ortak ve metotlar ile gerçekleşeceğini vurgular. Sorun idari denetimin iş yapılmadan önce mi sonra mı olacağının şartta açıklığa kavuşturulmamasıdır. ( Keleş 1995: 15).

           Şart, yerel yönetimlerin işlevlerinin aldıkları kararların yerinde olup olmadığını denetleme yetki vermemektedir.

           Madde, idari vesayeti prensip olarak hukuka uygunluk denetimi ile sınırlamıştır. Sadece merkeze ait olup da yerel birimlere yaptırılan ya da onlara devredilen merkezi nitelikteki hizmetler için ancak yerindelik denetimi mümkündür (TBD 1995: 26).

           Ülkemizde gereğinden fazla olarak uygulanan yönetsel denetim, kaynağını Anayasanın 127. Maddesinden almaktadır ( Zengin 1994: 201).

           Madde 9: ilk üç paragraf zorunlu olarak kabul edilir. " yerel yönetimlerin mali kaynakları " başlığını taşır. Yerel yönetimlerin serbestçe kullanacakları mali kaynakların sağlanması ve bunun yasalarla verilen sorumluluklarla orantılı olmasını öngörür.

           1. paragrafta yerel makamlara serbestçe harcayacakları, yeterli öz mali kaynakları kullanma yetkisi verilir. Anayasanın 127. Maddesinin bu idarelere görevleriyle orantılı gelir sağlanacağı belirtilirken uygulamada görülmez. Yerel yönetimler öz gelirlerini serbestçe harcayamazlar. Sayıştay gibi çeşitli kuruluşların denetimine tabidirler (Zengin 1994: 201).

           2. paragrafta yerel yönetimlerin mali kaynaklarının anayasa ve yasalarda verilen görevlerle orantılı olacağı yer alır. Anayasanın 127. Maddesinde de aynı hüküm vardır.

           3. paragrafta yerel yönetimlerin mali kaynaklarının bir kısmının yasal sınırlar içinde oranlarını kendilerinin belirleme yetkisine sahip olduklarını, yerel vergi ve harçlardan sağlayacağını içerir. Ülkemizde il özel idareleri, belediyeler ve köylerin böyle bir yetkisi yoktur (Zengin 1994: 201)

           yerel yönetim gelirlerinin merkeze bağımlılığı minimum düzeye indirilerek yerel yönetimlere yerel nitelikte kaynak bırakılması, hizmetten yararlananların bedelini ödeyeceği yerel vergi ve harçların oranlarının belirlenmesinde yerel meclislerin yetkili kılınması konusunda yer alan ilkeler 7. 5 yıllık kalkınma planında düzenlenir.

           Türkiye, ayrıca 5. ve 8. Paragrafları zorunlu olmamasına rağmen kabul etmiştir.

           5. paragrafta yerel yönetimlerdeki kaynak dengesizliklerini giderici denkleştirmenin yapılması gerektiği ve bunun nasıl yapılacağı belirtilir.

           8. paragrafta yerel yönetimlere borç alma imkanı tanınır.

           Yasalarımızda bu mümkün kılınmıştır. Yerel yönetimler yazınında belediye borçlanmaları " belediyelerin olağanüstü gelirleri" olarak adlandırılır. Belediyeler daha çok iller bankasından borçlanarak bu yolu kullanır (Keleş 1987: 76). İl özel yönetimini düzenleyen yasalar göre de iller; eğitim, sağlık ve bayındırlık işleri için borçlanabilir ( Keleş 1992: 120).

           Madde 10:yerel makamların başka yerel makamlarla işbirliğini gidebilmeleri ve birlik kurabilme haklarını içerir. Anayasamızın 127. Maddesinde birlik kurma hakkı Bakanlar Kurulunun iznine bağlanmıştır. Bu izin şartı Anayasadan çıkarılmalıdır. Ayrıca bu konuda Akdeniz Belediyeler Birliği güzel bir örnek teşkil eder ( TBD 1995: 26).

           Madde 11: bu maddeye ülkemiz tarafından çekince konulmuştur. Bu madde şartın birinci bölümün son maddesidir. Yerel yönetimlerin kendi yetkilerini kullanırken yargı yoluna başvurma haklarını içerir. Yargısal denetimin en iyi biçiminin yerel birimlerin Anayasa Mahkemesine gitmek olduğu ise Keleş tarafından ileri sürülür ( Keleş 1995:7).

           Yasalarımızda yerel yönetimlere yargı mercilerine başvurma hakkı verilmiştir. Örneğin: İstanbul Büyükşehir Belediyesinin başvurusu üzerine Danıştay 3194 sayılı İmar Yasasının 9. Maddesine 3394 sayılı Yasa ile eklenen fıkranın Anayasanın 6., 112. Ve 127. Maddelerine aykırı olduğu kanısına vararak iptal istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurmuş, Mahkeme hükmün Anayasaya aykırı olduğuna karar vermiştir^*.

           Ülkemiz Şartın bazı maddelerine çekince koymuştur. Bu madde ve paragraflar şunlardır:

           4. maddenin 6. Paragrafı: " yerel makamlarla ilgili konularla ilgili planlama ve karar alma süreçlerinde onlara danışılması",

           6. maddenin 1. Paragrafı: " yerel yönetimlerin kendi iç idari örgütlenmelerine kendi kararlaştırdıkları yapıya kavuşturmalarıdır".

           7. maddenin 3. Paragrafı: " yerel seçilmişlerin görevleriyle bağdaşmayacak işlev ve faaliyetleri kanunla ve temel hukuki ilkelere göre belirlenmelidir",

           8. maddenin 3. Paragrafı: " vesayete ancak vesayetle korunmak istenen yararla orantılı olması durumunda izin verilecektir",

           9. maddenin 4. Paragrafı: yerel yönetimlere kaynak sağlamada hizmet maliyetlerindeki artışın hesaba katılmasıdır,

           9. maddenin 7. Paragrafı: " yapılacak mali yardımların yerel yönetimlerin kendi politikalarını uygulamasında temel özgürlükleri ortadan kaldırmaması, hibe ve şartlı hibe yardımlarından vazgeçilmesi,

           10. maddenin 2. Paragrafı: yerel yönetimlerin haklarını savunmaları için yabancı yerel birimlerle işbirliğine gidebilmeleri, ulusal birliklere katılabilmelerini içerir.

           Ülkemizde bu uygulanır. Örneğin; yerel yönetimlerin yabancı yerel birimlerle kardeş şehir ilişkilerine girmeleri içişleri bakanlığının izni ile yürütülür. Ancak yurtdışı gezilerinde onay şartı aranmaktadır. 1994 yılında yapılan bir değişiklikle bu yetki sadece Büyükşehir ve İl merkez belediyeleri için İçişleri Bakanlığına, diğerleri için ise İl Valilerine devredilmiştir ( TBD 1995: 40).

           11. madde: yerel yönetimlerin kendilerine tanınan yetkileri serbestçe savunabilmeleri ve yerel özerklik ilkesini koruyabilmek için yargı yoluna başvurmalarını öngörür.

           Ülkemizde yerel yönetimler merkezi idare kararları aleyhine idare mahkemesine, idare mahkemesinin kararları aleyhine de Danıştay'a başvurabilirler

           Sonuç olarak, Türkiye bu şartı 1991 yılında onaylamıştır. Ülkemiz açısında şarttaki ilkelerle Anayasa ve yasalarımız açısından büyük farklar yoktur. Şart genel itibarıyla mevzuatımıza uygundur. Ancak, Türkiye'nin şartın demokrasinin temelini oluşturan kuralları doğrultusunda değişiklik yapması gereken şeyler vardır. Anayasa ve yasalarımızda şarta aykırı hükümlerin değiştirilmesi henüz mevzuatımızda yer almayan ve onaylayarak benimser gibi göründüğümüz ilkelere gereken biçimde uygulamalarımızda yer verilmelidir (TBD 1995: 27).

III. TÜRK YEREL YÖNETİMLERİ

Yerel yönetimler, yerel toplulukların ortak ihtiyaçlarını karşılamak, ekonomik, kültürel zenginlik ve refaha ilişkin yerel hizmetleri görmek üzere kurulan ve bu hizmetleri genel yetki ile kendi sorumluluğunda, yerel topluluğun yararları doğrultusunda yerine getiren, hiçbir ayırım gözetmeden insanı yerel demokrasinin temeli kabul eden, işleyişinde çoğulcu ve katılımcı demokrasi ilkelerini yaşama geçiren, yetkilerin yerel topluluğa en yakın yönetim birimlerinde kullanıldığı, kamu tüzel kişiliğine sahip özerk ve demokratik yönetimlerdir (Yıldırım 1993: 3).
Yerel nitelik taşıyan kamu hizmetlerinin sunumunda merkezden yönetimin sakıncalarını gidermek, yöre halkına daha nitelikli ve hızlı hizmet sunmak amacı ile kurulmuş örgütlerdir (Şahin 1997: 1).
Yerel yönetimler halka en yakın birimlerdir. Kendi sınırları içerisinde başarılı olmaları, o alanda yaşayan yerel topluluğu ilgilendiren tüm kamu hizmetlerinden sorumlu tek yönetsel kuruluş olmalarına bağlıdır (Yalçındağ 1993: 45)
Demokratik ülkelerde son yıllarda yaşanan gelişmeler yerel yönetimlerin yetki, görev ve gelir yönünden daha fazla güçlendirilmesi yolundaki çalışmaları gerekli kılmıştır.
Türk yerel yönetimlerine bakıldığında merkez karşısında yetkilerini kullanamayan, çağdaş yerel yönetim anlayışı içinde yerel demokrasinin işlevlerini yerine getirmek için yerel özerklikten, güçten ve demokratiklikten uzaklaşmış birimler göze çarpmaktadır ( Eslek 1997: 1).
Son yıllardaki gelişmeler, artan nüfus, kaliteye daha fazla önem verilmesi sonucu görevleri sürekli artan Merkez artık tıkanmıştır. Kamu hizmetlerine ilişkin hemen hemen tüm yetki ve sorumluluğun merkezde toplanması buna yol açmıştır ( Çoker 1993:3).
Merkez ve yerel yönetimler birbirinin rakipleri değildir. Aksine tamamlayıcısıdırlar. Yerinden yönetim ve katılımın etkili olması en büyüğünden en küçüğüne kadar tüm toplumsal kurumların demokratikleşmesi ve olgunlaşması ile mümkündür. Bu, yerinden yönetimin yaygınlaştırılması ile sağlanır.
Ülkemiz yerel yönetimlerinin genel durumları şöyle özetlenebilir:
Türkiye'de görev, yetki, sorumluluk ve kaynak paylaşımı açısından merkez ve yerel yönetimlerde karmaşık bir yapı mevcuttur. Her sorun ve konu Ankara'dan çözümlenme yoluna gidilmektedir. Bu ise merkeziyetçiliği arttırmakta, kamu hizmetlerinde etkinlik ve verimlilik kaybına yol açmaktadır.
Yerel yönetimlerimiz mali kaynaklar yönünden merkeze bağımlıdır. Serbestçe toplayabilecekleri yerel nitelikte kaynaktan yoksun bırakılmışlardır. Öz gelir payları toplam gelir içinde oldukça düşüktür (Geray 1993: 14).
Yerel yönetimler üzerinde merkezin aşırı bir vesayet yetkisi vardır. Bu, kimi durumlarda keyfi, partizanca ve taraf tutarak müdahale etme olanağı yaratmaktadır.
Merkezi yönetim il sınırları içinde görev yapan il özel idareleri karar organları yöre halkınca seçilen, yürütme organ üyeleri ve temsilcileri merkezce atanan kuruluşlardır. Belediyeler karar ve yürütme organları yerel halkça seçilen ve köylerden sonra halka en yakın kuruluşlardır.
Kentler, beldeler büyümüş, sorunları artmış, belediyeler bugünkü yapıları ile sorunları çözmede yetersiz kalmıştır. İl özel idareleri ile köyler gelişmediği gibi saman içinde daha etkisiz hale gelmiştir. İlçelerin kendi bütçeleri yoktur. Hizmet yapımında merkezin tercihi etkilidir. Köylerde muhtar adeta devletin memuru olmuştur. Bu durumda yerel hizmetlerin gerçekleşmesine olanak kalmamıştır.
Yerel yönetimler çağın gerekleri ile bağdaşmamakta, merkezi yönetimin ufak modelleri olarak gelişmişlerdir. Taşra kuruluşları arasında uyum sağlanamamıştır. Taşra kuruluşları ile il özel idareleri arasında yerel hizmetlerin görülmesinde bağ oluşmamıştır (TBD 1995: 171).
Büyük ölçüde merkezi vesayet denetime bağlı olan yerel yönetimler yeterince demokratik değillerdir. Halkın karar süreçlerine katılım olanakları sınırlıdır (Ergun-Polatoğlu 1992:115).

           Demokrasinin vazgeçilmez öğesi olan yerel yönetimler geleceğin dünyasının temel taşları olarak görülmektedir. Ülkemizdeki demokratik sürecin gelişmesi için yönetim yapımızın aşırı merkeziyetçilikten kurtarılması, çağdaş, özerk, demokratik yerel yönetim anlayışının yaşama geçirilmesi gereklidir.

           Bölgesel, kıtasal, küresel düzeylerde gerçekleşmekte olan süreçler, var olan düzenin konumu, işleyişini önemli ve köklü değişikliklere zorlamaktadır. Bunların başında " yerellik" gelir (Yıldırım 1993: 149)

           Yeel hizmetlere ilişkin yürütme yetkisi yerel halka, onların temsilcilerine verilmeli ve tek yetkili ve sorumlu konuma getirilmelidir.

           Yerel yönetimlerin mali ve idari özerkliğe kavuşabilmeleri için Anayasanın ilgili maddeleri değiştirilmeli, merkezde siyasal iktidarı elinde bulunduranların yandaşı olmayan belediyeleri cezalandırıcı, yandaşlarını kayırıcı eğilimlerinden vazgeçirtmek gerekir (TBD 1995b: 127).

           Halkın yerel yönetimler üzerindeki denetimini sağlayacak ve etkin kılacak yeni düzenlemeler yapılmalı, yerel yönetimler halkın denetimine açık tutulmalıdır.

           İl özel yönetimleri bölgesel ve kırsal gelişme açısından uygulamada tartışılır niteliktedir. İller bölgesel planlama ve kalkınmada yetersizdir. İllerin yanında ilçelerin en elverişli yönetsel birimler olarak güçlendirilmesi gerekir ( Yalçındağ 1991: 129).

           Yerel yönetimlerin seçilmişleri, demokratik ve siyasal hayatın gerekleri dışında dar, siyasal parti bağları içinde sıkışmaları önlenmelidir.

           Merkezle yerel yönetimler arasındaki ilişki yerel birimleri güçlendirecek yapıya kavuşturulmalı, yerel hizmetler yerel topluluğun sorumluluğu altında kalmalıdır.

           Demokratikleşme ve kalkınma sürecinde önemli fonksiyonlara sahip yerel yönetimlerimizin gelişmesi merkezin yumuşatılması ile gerçekleşebilir.

           Merkezin yerel birimlerin gelişmesini engelleşici zihniyeti değişmelidir. Yerel hizmetleri en etkin ve verimli, en iyi biçimde yerine getirecek olanlar yerel birimlerdir. Yerel birimlerin güçlendirilmesi demokratikleşmenin vazgeçilmez gereğidir.

           İş başındaki hükümet programlarında yerel yönetimlerin güçlendirilmesine ilişkin sözlerin yerine getirilmesi beklenmektedir. Bu bağlamda Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartına konulan çekince maddelerinin kaldırılması bir iyi niyet göstergesi olabilir.

           Yerel birimlerimiz görevlerini halkın beklentileri doğrultusunda gerçekleştirmek için tam bir özerkliğe sahip kılınmalıdır. Bu bağlamda, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının ilkeleri dikkate alınarak yerel yönetimler etkin ve demokratik bir yapıya kavuşturulmalıdır. Nitekim, şar; yerel özerklik kavramının dayandığı ana ilkeleri içermekte olup, yerel kuruluşların görev ve sorumluluklarını, gelir kaynaklarını, devletin mali desteğini, yönetsel denetimi vb. bir çok konuyu düzenlemiştir ( Geray 1993b: 9).

           Yerel yönetimlerimizde gerçek demokrasi halkın değişik katmanlarının yönetime katılacağı bir uygulama ile özlenen yapıya kavuşturulması ancak olabildiğince özerklik tanınmasına ve bu bağlamda keyfiliğe açık vesayet denetiminin hukuka uygunluk denetim ile sınırlı tutularak hem vatandaşı hem merkez yönetimi hem de yerel yönetim ilgililerini harekete geçirecek denetim sürecinde son sözü söyleyecek bağımsız bir yargının varlığına bağlıdır ( Yalçındağ 1993b: 65).

           DEĞERLENDİRME VE SONUÇ

           Türkiye ve dünyada yaşanan hızlı kentleşme, sürekli toplumsal ve teknolojik gelişmeler, değişimler ve demokratikleşme, merkezi yapıdan uzaklaşma, yerellik gibi olgular yerel yönetimler üzerinde yeni anlayış ve arayışlara yol açmıştır. Bu bağlamda yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve geliştirilmesi konusunda ortak bir anlayış oluşmuştur. Bu anlayışa göre;

           Yerel birimlerimiz, gelişmeler karşısında halkın ihtiyaçlarına, beklentilerine olumlu yanıtlar verebilecek bir yapıya kavuşturulmalı, tam özerkliğe sahip kuruluşlar olarak yeniden yapılandırılmalıdır. Bu konuda yapılacak sağlıklı bir reform yerel birimlerin gelişmesi açısından yararlı olabilir. Bu bağlamda yerel birimlere uygulanacak reformda şu özelliklerin yer alması gerekmektedir:

           Yerelleşmenin üniter devlet yapısını bozacağı düşünülerek daha fazla yetki vermekten kaçınan tutum ve zihniyetten vazgeçilmelidir.

           Yerel makamlar kendilerine ait görevlerde tam bir söz hakkına sahip olmalıdır. Merkezin sürekli denetimi olmamalı, var olan denetim "hukukilik" denetimi ile sınırlı tutulmalı, " yerindelik" denetim kaldırılmalıdır.

           Merkezi yönetimin yetkilerin daha büyük bir bölümünü yerel yönetimlere aktarması ve yerel birimlerin daha özerk kılınması çağımız demokrasi anlayışının vazgeçilmez gereğidir.

           Yerel yönetimlere özerkliğin sağlanması, halkın katılımının, demokratikleşme ve çağdaşlaşma gereklerinin yerine getirilmesi, özerkliğin gerçek anlamını ifade etmesi uygulama ile uygulayıcının tutumu ile ilgilidir. Özerklik tanınan birimler yetkilerini korkusuzca kullanmalıdır.

           Güçlü bir devlet yapısı, merkez ile uyumlu, güçlü yerel yönetimlerin varlığına, güçlü yerel yönetimlerin varlığı da her yönden özerk bir yönetim yapısına sahip yerel yönetimlere bağlıdır.

KAYNAKÇA

Aktan, coşkun Can,	Politik Yozlaşma ve Kleptokrasi, AFA yy, İstanbul 1992
Avrupa Kentsel Şartı,	İçişleri Bakanlığı, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, Yayın No: 10,1996
Çoker, Ziya,	Yerel Yönetim Reformu, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi , Cilt 2, Sayı 4, Temmuz 1993
DPT,	Mahalli İdareler Ve Büyükşehir Yönetimi, 7. Beş Yıllık Kalkınma Planı Özel İhtisas Komisyon Raporu, Ankara, 1994
Ergun, Turgay-Aykut Polatoğlu,	Kamu Yönetimine Giriş, TODAİE yy, Ankara, 1992
Eslek, Serpil,	Belediyelerde Atanmış Yöneticilerin Eğitim Gereksinmesinin Belirlenmesi, 21.yy'da Nasıl Bir Kamu Yönetimi Sempozyumu Yöneticilik ve Yetiştirme Grubu Bildirileri, TODAİE yy, 7-9 Mayıs 1997, Ankara
Geray, Cevat,	Nasıl Bir Kamu Yönetimi Düzeltimi, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi,Cilt 2, Sayı 5, Eylül 1993.
Geray, Cevat,	Kaya Yazanağı Açısından Yönetimin Taşra Birimlerinin Yeniden Düzenlenmesi, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi,Cilt 2, Sayı 1, Ocak 1993b
Keleş, Ruşen,	Belediye Gelirler, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 20, Aralık 1997' den ayrı baskı
Keleş, Ruşen,	Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 4, Sayı 6, Kasım 1995
Keleş, Ruşen,	Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, İstanbul, 1994
Şahin, Yeşim Ediz,	Belediye Örgütlerinde Yönetici Davranışı, 21.yy'da Nasıl Bir Kamu Yönetimi Sempozyumu, Yöneticilik ve Yetiştirme Grubu Bildirileri, TODAİE yy, 8-9 Mayıs 1997, Ankara
Tortop, Nuri,	Güçlü Mahalli İdare Anlayışının Gelişimi, Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi ,Cilt 2, Sayı 2, Mart 1993
Tortop, Nuri,	Mahalli İdareler, Yargı yy, Ankara,1994
Tortop, Nuri, Eyüp İspir, Burhan Aykaç,	Yönetim Bilimi, Yargı Yayınları, Ankara,1993
TBD,	Belediyeler Ve İdari Vesayet, Türk Belediyecilik Derneği, Ankara, 1995
TBD,	Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Karşısında Türkiye ve Diğer Ülkeler, Uluslar arası Konferans, Ankara, 1995
Yalçındağ, Selçuk,	Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 24, Sayı 3, 1993
Yalçındağ, Selçuk,	Bitmeyen Senfoni: Yerel Yönetimler Reformu, Amme İdaresi Dergisi,Cilt 26, Sayı1, Mart 1993b
Yıldırım, Selahattin,	Yerel Yönetimler ve Demokrasi, T.C. Başbakanlık Toplu Konut İdaresi Başkanlığı Yerel Yönetimleri Geliştirme Programı, Raporlar Dizisi 1, Kent Basımevi, İstanbul, 1993
Zengin, Eyüp,	Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Türkiye, Türk İdare Dergisi,Cilt 66, Sayı 403, Haziran 1994